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Un bilancio e prospettive a 6 anni dall’ emanazione del d.lgs. n. 65/2017 (3a parte)

Massimo Nutini

Esperto in legislazione scolastica e degli enti locali

Gabriele Ventura

Consulente ANCI


Le principali criticità e le azioni da intraprendere nel breve e nel medio periodo

Il presidente dell’ANCI, negli ultimi mesi del 2023, ha richiesto un incontro al Ministro dell’Economia e delle Finanze e al Ministro dell’Interno per illustrare le proposte dei Comuni per la legge di bilancio per il 2024.

I comuni hanno chiesto innanzitutto che le incentivazioni finanziarie inserite nel Fondo di Solidarietà Comunale per il raggiungimento di determinati obiettivi di servizio, comprese quindi quelle per gli asili nido, confluiscano in un fondo di “perequazione speciale” destinato ai livelli essenziali delle prestazioni, nel quadro dell’art. 119, quinto periodo, della Costituzione, per non confondere tali finanziamenti con le risorse destinate alla “perequazione ordinaria” senza vincoli di destinazione di cui si occupa, invece, il terzo periodo dell’ articolo.

Non si tratta di una questione formale perché l’attenzione degli enti locali è concentrata sia sul fondo ordinario, sul quale l’intervento centrale appare insufficiente, sia sul fondo speciale, per il quale è necessaria la massima trasparenza e quindi l’esposizione in un apposito distinto contenitore.

D’altra parte, è stata proprio la sentenza 14 aprile 2023, n. 71 della Corte Costituzionale che ha rimesso in discussione tutta l’architettura dei fondi vincolati, con l’occasione esprimendo contrarietà anche alle sanzioni attualmente previste per gli enti che non raggiugono gli obiettivi assegnati, con il risultato che tali penalizzazioni non colpirebbero gli enti ma le persone prive di una prestazione che la norma vuole invece garantire, almeno in una certa determinata misura.

Non a caso l’art. 120 della Costituzione prevede che “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni […] per [ ] la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”. Nell’ambito dei LEP, insomma, la soluzione non può essere la sanzione ma deve essere l’esercizio dei poteri sostitutivi.

Di particolare importanza anche la richiesta avanzata dall’ANCI, nello stesso documento, per una revisione della norma che ha istituito e regolamentato il fondo speciale per il raggiungimento del 33% per gli asili nido in ogni comune, ovvero il citato art. 1, c. 172, della legge 30 dicembre 2021, n. 234.

Nello specifico l’Associazione dei comuni aveva richiesto una “revisione degli obiettivi Asili nido sulla base dei seguenti criteri: 1. tenere conto delle rendicontazioni dell’utilizzo dei fondi 2022, che stanno dando luogo – secondo i dati pervenuti al 31 luglio 2023 – a mancati utilizzi per circa il 40% dell’assegnato, anche attraverso una ridefinizione della scala locale sulla cui base si deve calcolare il grado di copertura del servizio; 2. tenere conto dell’effettivo numero di nuovi posti in realizzazione, a seguito dei programmi specifici di investimenti inseriti nel PNRR e dell’ipotesi di nuovo bando emersa nelle ultime settimane; 3. tenere conto di fabbisogni meritori valutati a livello di bacino locale di fruizione del servizio, anche a prescindere dal grado di raggiungimento del livello obiettivo dei singoli comuni del bacino.”. Questa seconda richiesta non è stata accolta e non vi è traccia di significative incisioni, sul tema, nella legge di bilancio 2024.

 

 

Cosa succede delle risorse per i Nidi

Rimane che il pur sintetico messaggio contenuto, in riferimento agli asili nido, nella nota ANCI, fornisce informazioni importanti. In particolare, si apprende che, almeno per il primo anno di erogazione dei fondi FSC del comma 172 della legge 234/2021, più di un terzo delle risorse non saranno utilizzate e, ove la norma non sia modificata come auspicato dai comuni, torneranno nelle casse dello Stato.

Dai primi dati, ufficiosi e parziali, emergerebbe che i numerosi comuni che non hanno raggiunto gli obiettivi e che dovrebbero restituire le risorse sono prevalentemente enti di piccola dimensione a cui è stato assegnato un solo utente aggiuntivo. Difficoltà avrebbero incontrato anche non pochi comuni cui era stato assegnato un obiettivo di servizio aggiuntivo compreso tra 2 e 5 utenti; in entrambi i casi, appare che la questione principale sia il fatto che le risorse aggiuntive si sarebbero rivelate insufficienti per avviare un servizio.

La difficoltà ad utilizzare le risorse quando i posti assegnati e finanziati sono un piccolo numero riguarderebbe tutta l’Italia, senza importanti distinzioni tra le zone geografiche; diversamente quando i posti finanziati sono in numero superiore a 6, e quindi le risorse assegnate permettono la progettazione di un pur piccolo servizio, le difficoltà si concentrerebbero principalmente nei comuni del Sud e delle Isole, che probabilmente sono mancanti di strutture, sono inesperti nella gestione oppure, in molti casi, si confrontano con una scarsa domanda delle famiglie per questo tipo di servizi. Nelle altre aree geografiche, diversamente, quando il numero dei posti assegnati è abbastanza alto, i casi di non raggiungimento degli obiettivi risultano più limitati.

 

Le iniziative da intraprendere

Di fronte alle criticità che stanno emergendo è importante operare nell’immediato per:

  • modificare il comma 172 prevedendo una chiara descrizione dei servizi che possono essere attivati con le risorse FSC e la cancellazione della restituzione delle somme (un emendamento in questo senso è già stato presentato dall’ANCI, per adesso senza successo, con il seguente testo: All’articolo 1, comma 449, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, come sostituito dal comma 172 della legge 30 dicembre 2021, n. 234, sono apportate le seguenti modificazioni: a) alla lettera d-sexies) sostituire le parole: “nei servizi educativi per l’infanzia di cui all’articolo 2, comma 3, lettera a), del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65” con le parole “nei servizi educativi per l’infanzia di cui all’articolo 2, comma 3, lettere a), b) e c) punto 3, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65”; b) alla medesima lettera d-sexies) è aggiunto, in fine, il seguente periodo: “Annualmente, le somme non utilizzate dai singoli comuni beneficiari per assicurare il potenziamento dei servizi educativi per l’infanzia sono recuperate a valere sul fondo di solidarietà comunale e sono destinate ai comuni che, pur avendo già garantito il livello minimo del 33%, hanno utenti a cui non viene garantito il servizio di asilo nido pubblico per insufficienza dei posti offerti);
  • rivedere i criteri di riparto attualmente adottati per le maggiori risorse correnti del FSC in modo più coerente con i finanziamenti PNRR che permetteranno la realizzazione di nuove strutture per far sì che chi ha avuto un contributo in parte investimenti sia sostenuto anche nella gestione, rendendo meno rigido il criterio della soglia di copertura del servizio al 33% e, quindi, permettendo che un contributo per la gestione possa essere erogato anche a chi ha superato tale soglia;
  • sul versante FSC ancora occorre verificare la sufficienza delle risorse correnti stanziate, anche alla luce delle modalità che il Governo intenderà adottare per attuare quanto previsto dall’art. 11 del decreto legge 15 settembre 2023, n. 123 per l’individuazione di nuovi posti di asilo nido;
  • sul versante PNRR, rivedere l’obiettivo espresso in termini di capienza, ovvero numero dei posti attivabili nelle nuove strutture, tenendo conto sia della sottostima iniziale (14.000 euro/utente non sono mai stati una cifra sufficiente per costruire un asilo nido!) sia dei nuovi posti che potranno essere finanziati dal citato art. 11 della legge 123/2023. Un dato realistico sulle nuove strutture attivabili permetterà di meglio programmare l’utilizzo di tutte le risorse in campo. Nel medio periodo è necessario operare per: introdurre nella normativa nazionale il nuovo obiettivo europeo del 45% per come individuato dalla Raccomandazione Europea 2022/C 484/01, prevedendo, in coerenza con il criterio utilizzato da tale documento a fronte dei diversi livelli di partenza dei paesi membri, una “velocità differenziata”, ovvero i maggiori finanziamenti, come già previsto, per chi è sotto al precedente obiettivo del 33% senza dimenticare chi è sopra al 33% ma sotto al 45% e neppure chi, pur essendo già sopra al 45% ha una domanda di servizi eccedente l’offerta e utenti in lista d’attesa. In effetti il nuovo obiettivo europeo deve essere raggiunto, entro il 2030, come media nazionale conseguentemente permettendo che vi sia qualche comune che potrà rimanere un po’ al di sotto di tale percentuale mentre altri potranno posizionarsi al di sopra. I finanziamenti FSC dovrebbero, di conseguenza, essere incrementati e anche i criteri di riparto dovrebbero essere rivisti, in relazione al nuovo obiettivo differenziato.
  • sul versante degli investimenti, operare un monitoraggio collaborativo con gli enti locali, per verificare il rispetto dei tempi per la messa in esercizio delle nuove strutture finanziate con fondi PNRR contemporaneamente effettuando una ricognizione della capienza effettiva di tali strutture. Probabilmente, inoltre, sarebbe opportuno iniziare a pensare alla richiesta di uno slittamento in avanti, almeno di qualche mese, della scadenza europea secondo la quale tutte le strutture dovranno essere realizzate e collaudate entro il 30 giugno 2026.

 

 

Gli interventi correttivi

Questo monitoraggio dovrebbe permettere anche di programmare interventi correttivi, ove necessari.

  • affrontare con misure strutturali la carenza oramai cronica di personale in possesso di titolo di studio idoneo disponibile ad insegnare nella scuola dell’infanzia e ad operare nei servizi educativi alla prima infanzia. È necessario incrementare in numero delle possibili immatricolazioni (che, come noto, sono a numero chiuso) nel corso di laurea scienze della formazione primaria (LM85-bis), generalizzare la presenza dell’indirizzo per educatore nei servizi all’infanzia in tutti i corsi di laurea scienze dell’educazione (L19) e rendere possibile un prolungamento di ulteriori due anni, di tale corso di laurea, che permetta di acquisire, al suo compimento, un titolo di studio specialistico valido anche per insegnare nella scuola dell’infanzia. Con questo nuovo corso specialistico si potrebbe realizzare, per la prima volta in Italia, un corso di studi di cinque anni totali al termine del quale si dovrebbe poter operare sia nei servizi alla prima infanzia sia nella scuola dell’infanzia (ad oggi, in tutte le combinazioni possibili, per operare in entrambi i sevizi, gli anni totali sono sempre pari a sei);
  • affrontare la questione della qualificazione del personale ausiliario anche alla luce dell’introduzione nel nuovo CCNL scuole della figura dell’operatore scolastico;
  • strutturare e popolare dei dati necessari il sistema informativo dei servizi educativi e scolastici dalla nascita fino ai sei anni.

 

Qualità dei servizi e abbattimento delle tariffe

Oltre a tutto questo, forse prima di tutto questo, è necessario investire sulla qualità dei servizi (a partire dalla formazione del personale e dalla generalizzazione e potenziamento dei coordinamenti pedagogici) e su un drastico abbattimento delle tariffe di compartecipazione, fino ad arrivare alla gratuità per questi servizi, anche per superare le diffidenze e le criticità che ancora si verificano in alcune parti del Paese per l’utilizzazione dei servizi alla prima infanzia. In questo conteso, molto probabilmente potrebbe essere utile una revisione del Piano di azione nazionale per il sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita ai sei anni di cui al d.lgs. 65/2017, soprattutto in vista dei nuovi criteri che prossimamente dovranno essere definiti per il piano 2026-2030, tenendo conto delle altre linee di finanziamento indirizzate agli investimenti e alla gestione.

 

I precedenti interventi sono stati pubblicati:

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