Quando si dice governance cosa si intende dire?
Nel linguaggio corrente con il termine governance si intende, sia in ambito nazionale che comunitario, il modo con cui un programma o una strategia politica è organizzata e gestita e come tale metodo determina ricadute sul complesso del sistema a cui è rivolto. Mentre il termine governance rimanda al concetto di decentramento delle funzioni politiche attraverso il concorso di più attori coinvolti nell’attuazione delle stesse, il concetto di governement è decisamente contrapposto in quanto rimarca la centralità delle azioni che le istituzioni responsabili delle politiche sono tenute a svolgere.
In altri termini il concetto di governance si rifà ad un approccio sistemico delle politiche tale per cui il raggiungimento di un obiettivo non riguarda solo un attore (ente locale per esempio), ma chiama in causa tutti i soggetti istituzionali e non, che a diverso titolo impattano quelle stesse politiche e dunque concorrono a definirne il profilo e l’applicazione in termini di efficacia ed efficienza.
La governance segna quindi un punto elevato delle azioni politiche poiché l’approccio sistemico disegna la capacità dei diversi attori di mettere in campo le proprie competenze, le proprie risorse finanziarie e umane, senza assumere il particolare punto di vista come universale, ma individuando nel processo di contrattazione, negoziazione e interazione un percorso in cui complessità, dinamismo e interattività diventano le componenti che consentono di raggiungere risultati più adeguati al benessere e agli interessi dei diversi attori in gioco (Sandra Benedetti, 2007 dirigente regione Emilia Romagna)
Quando entra in campo e perché?
Già nel 1990 con la legge 142 (Ordinamento delle Autonomie locali) il legislatore avverte la necessità di richiamare attenzione a forme di coordinamento delle autonomie locali e ciò per scongiurare che i cittadini paghino le conseguenze proprio di mancato coordinamento. Nel 97 arriva la legge 59 che delega il Governo ad emanare dispositivi per regolare le Autonomie locali e così si arriva al decreto legislativo 267/2000 nel quale confluisce la Legge 142/90. Il dibattito in quegli anni prosegue fino a giungere alla legge costituzionale 3 del 2001 che dando piena attuazione all’art.5 della Costituzione riconosce le autonomie locali quali enti tenuti a farsi carico nel rispondere ai bisogni dei loro cittadini. In particolare per ciò che riguarda i servizi educativi dedicati alla fascia 0-3 le Regioni hanno potere legislativo. Questa è la ragione del perché, per la fascia 0-3 si è in presenza di 20 sistemi regionali differenti, ai quali le Regioni stesse tengono molto. Il decentramento è senz’altro un gran valore, resta il fatto però – innegabile – che per quanto riguarda il sistema integrato dell’educazione e dell’istruzione 0-6 si registrano troppe differenze, tutte a scapito dei diritti dei bambini. Ecco allora che una “responsabile governance” messa in atto proprio dai governi decentrati può aiutare a valorizzare e concretizzare i dispositivi emanati a livello nazionale.
Il Decreto 65/17 e la necessità di governance
Il Decreto 65/17 definisce agli articoli 5, 6, 7 le funzioni ed i compiti di Stato, Regioni ed Enti Locali da mettere in campo al fine di realizzare la generalizzazione della scuola dell’infanzia permettendo a tutti i bambini da tre a sei anni di essere accolti a scuola e di aumentare i posti disponibili nei servizi educativi per quelli da tre mesi a tre anni in modo che possano essere accolti in percentuale sempre più alta rispetto alla attuale, che è anche marcatamente disomogenea sul territorio nazionale. A tal fine lo stesso decreto prevede, oltre ovviamente allo stanziamento di risorse statali, la partecipazione di altri Enti ad individuare risorse specifiche e chiama in causa in più passaggi strategici (Conferenza Unificata). Appare quindi in modo evidente che la realizzazione del sistema integrato di educazione ed istruzione necessita di accordi tra tutti gli attori che responsabilmente sono chiamati a concorrere alla sua realizzazione.
Due esempi emblematici: la realizzazione delle sezioni primavera, che per concretizzarsi ha bisogno di avere a monte un’Intesa stipulata in sede di Conferenza Unificata, ed il Fondo Nazionale istituito per “dar gambe” a quanto sancito nel decreto 65/17, il cui riparto tra Regioni nonché l’onere finanziario da queste assunto a completamento di quello statale, deve trovare accordo in sede di Conferenza Unificata. È nella riunione dell’8 ottobre 2018 che è stato sancito l’accordo per i due punti sopra citati relativo all’esercizio finanziario 2018.
Della necessità di una “responsabile governance” finalizzata a concretizzare azioni funzionali a costruire un sistema integrato 0-6 rispondente a “garantire a tutti i bambini pari opportunità per sviluppare potenzialita’ di relazione, autonomia, creativita’,apprendimento, in un adeguato contesto affettivo, ludico e cognitivo,di cura, di relazione e di gioco, superando disuguaglianze e barriere territoriali, economiche, etniche e culturali”, se ne è reso conto il Gruppo operante presso il Gabinetto del Ministro chiamato a mettere in essere proprio le prime azioni concrete. Da qui nasce la Nota 404 (MIUR) del febbraio 2018 che testualmente recita:
La presente nota intende porre all’attenzione dei Direttori Generali degli Uffici scolastici regionali alcuni primi orientamenti operativi e linee di sviluppo, utili a dare attuazione al decreto legislativo n. 65/2017 (di seguito decreto) per la realizzazione del sistema educativo integrato “zerosei”.
Il provvedimento riveste un notevole significato culturale, istituzionale e civile in relazione alle attese sociali e agli obiettivi educativi di qualità da raggiungere.
Si chiede di farne oggetto di specifica attenzione, coinvolgendo i soggetti direttamente interessati (Regioni, Comuni, privati), nel rispetto delle reciproche competenze, e sensibilizzando i dirigenti scolastici per una doverosa conoscenza delle opportunità che il citato decreto offre all’azione quotidiana delle istituzioni scolastiche.
Più avanti la stessa nota recita:
Come è evidente lo sviluppo di tutte le potenzialità insite nel nuovo dispositivo legislativo relativo allo “zerosei” richiama l’esigenza di una pluralità di azioni e di interventi, ai vari livelli di responsabilità politica e amministrativa, nella prospettiva di una governance strategica, articolata ed efficace (art. 4).
Trattandosi di materia legislativa “concorrente”, le competenze dei diversi soggetti istituzionali vanno correttamente interpretate e trovano, ora, una esplicita definizione all’interno del decreto, in particolare agli articoli 5 (Funzioni dello Stato), 6 (Funzioni delle Regioni), 7 (Funzioni degli Enti Locali).
E più avanti ancora fornisce suggerimenti per attuare:
forme di governante territoriale:
In relazione ai numerosi adempimenti previsti per l’attuazione del decreto, si invita ogni Ufficio scolastico regionale a costituire in tempi brevi uno staff interno, al fine di realizzare la necessaria interazione interistituzionale con i diversi attori del sistema integrato, in modo che sia assicurata una forma di contatto informativo rapida e tempestiva, per la reciproca conoscenza di decisioni, iniziative, flussi finanziari, che coinvolgono il sistema integrato “zerosei”. …
…Tenendo conto della complessità dei livelli di governo del sistema integrato è opportuno, nel rispetto delle competenze dei diversi soggetti (Amministrazione scolastica, Regione, Enti locali, servizi e istituzioni educative statali, private e paritarie, Università), attivare in ogni Regione un tavolo di confronto interistituzionale – in questa prima fase, anche di carattere informale – che veda la presenza dei rappresentanti delle diverse componenti del costituendo sistema integrato “zerosei”.
La Nota suggerisce, se pur a titolo puramente esemplificativo, alcune questioni che “il tavolo interistituzionale” ha da affrontare:
- la ricognizione complessiva dei finanziamenti messi a disposizione dal decreto e di quelli destinati al sistema educativo della prima e seconda infanzia (ivi compresi i finanziamenti statali e regionali alle scuole dell’infanzia paritarie e per il funzionamento delle sezioni primavera);
- le caratteristiche della domanda educativa e delle risposte offerte a livello territoriale (andamenti demografici, attivazione di nuovi servizi, programmazioni concertate, ecc., anche con riferimento alle risorse umane e professionali disponibili nell’intero sistema, avuto riguardo alle diverse tipologie gestionali – v. il punto 3);
- l’attivazione concordata di iniziative di formazione continua in servizio, riferite all’intero settore “zerosei”, utilizzando le diverse fonti di finanziamento e nell’alveo dell’impianto complessivo del Piano nazionale di Formazione di cui al decreto ministeriale n. 797/2016 (v. il punto 4);
- la stipula di accordi e protocolli di intesa per affrontare gli aspetti innovativi di cui al decreto, con particolare riferimento alle modalità di istituzione e funzionamento dei poli per l’infanzia e delle sezioni primavera, al fine di arricchire il quadro delle opportunità educative per le bambine e i bambini di ogni territorio (v. il punto 5);
- l’individuazione delle condizioni necessarie per assicurare la presenza dei coordinamenti pedagogici territoriali, che dovranno valorizzare le risorse già presenti all’interno del sistema integrato e che richiedono una esplicita concertazione tra Regione, Ufficio scolastico regionale ed Enti locali (v. il punto 6).
La Nota continua fornendo alcuni suggerimenti operativi da mettere in atto al fine di:
- una ricognizione delle risorse e forme di monitoraggio
- iniziative di formazione in servizio del personale
La Nota continua fornendo indicazioni e suggerimenti sia per l’attivazione dei Poli per l’infanzia, sui quali occorre aprire presto un confronto serio su cosa pensiamo e vogliamo siano (oltre che fare una ricognizione per capire quanti già ne sono operanti), sia per consolidare le sezioni primavera per le quali la Nota ricorda che è già operante presso ogni Ufficio scolastico regionale un apposito “tavolo tecnico di valutazione e confronto” (Atto CU 83/2013) per la concertazione delle decisioni in materia di sezioni primavera, le cui funzioni saranno da ricomprendere gradualmente nelle nuove modalità di governance del sistema «zerosei».
La Nota chiude con un paragrafo dedicato al coordinamento pedagogico territoriale sottolineando che: L’istituzione di coordinamenti pedagogici territoriali è considerato dal decreto un obiettivo strategico per lo sviluppo e la qualificazione del sistema integrato. Il coordinamento pedagogico è chiamato a svolgere funzioni di orientamento pedagogico, di sostegno allo sviluppo della rete di tutte le strutture del sistema “zerosei”, di progettazione della formazione continua in servizio del personale, di collaborazione con le Università nella formazione di base per l’accesso alla professione di educatore e di docente. Promuove ricerche e iniziative di innovazione organizzativa, educativa e didattica, fornisce consulenza e supervisione professionale, con un focus mirato anche al funzionamento pedagogico dei poli per l’infanzia. …
…In molte realtà questa esperienza è già stata avviata e si tratta ora di favorirne la diffusione e il consolidamento, utilizzando appieno tutte le opportunità offerte dalla norma.
Il decreto affida la promozione di tali strutture alle Regioni sulla base di intese con gli Uffici scolastici regionali e le rappresentanze degli Enti locali, valorizzando le risorse professionali disponibili all’interno del sistema integrato e salvaguardando peculiarità, identità, modelli organizzativi.
A tal fine è opportuno compiere una ricognizione delle iniziative di raccordo territoriale esistenti e avviare protocolli operativi a livello regionale e locale con i quali definire modalità di rapporto, compiti, responsabilità amministrative e pedagogiche, risorse umane e finanziarie.
Tanto premesso, si sottolinea la necessità di favorire in tutti i territori la promozione della continuità del percorso educativo e scolastico, al fine di poter garantire a tutte le bambine e a tutti i bambini di età compresa tra zero e sei anni pari opportunità di educazione e di istruzione.
Abbiamo preferito riportare stralci della Nota piuttosto che addentrarci in approfonditi commenti. Lungi da noi pensare che “avere una Nota Ministeriale” sia come aver individuato la soluzione dei problemi in campo, poché siamo sempre più consapevoli che tra il dire e il fare c’è sempre di mezzo il mare. Riteniamo, tuttavia, che la Scuola dell’infanzia –parte consistente del sistema integrato e da sempre gestita dal MIUR, abbia alle spalle una storia significativa dalla quale trarre proficui insegnamenti: la storia di cinquant’anni di sviluppo della Scuola dell’infanzia statale ci insegna che le idee, soprattutto se sono “idee forti” e che vanno a favore dei bambini e dei loro diritti all’educazione e all’istruzione, trovano radicamento nei territori ed i maggiori sostenitori e attuatori sono gli educatori e gli insegnanti oltre ai genitori. Per lo sviluppo del qualificato sistema integrato di educazione e istruzione 0-6 oggi devono entrare in campo responsabilità sia della Politica sia delle Amministrazioni (USR, Scuole; Enti locali), ma educatori e insegnanti, rinnovando sane alleanze con i genitori e le parti sociali, ancora una volta hanno una forte responsabilità: vigilare affinché le azioni necessarie siano messe tutte in campo, che la governance funzioni e che neanche un centesimo vada disperso perché ci sono in ballo i diritti dei bambini ad avere una educazione ed istruzione di qualità.
