Dalla legge 107/2015 alla sua applicazione: alcune riflessioni sui fabbisogni standard dei servizi educativi 0-6 anni

Dalla legge 107/2015 alla sua applicazione: alcune riflessioni sui fabbisogni standard¹ dei servizi educativi 0-6 anni

di Maurizio Parente, pedagogista e formatore

Introduzione

L’approvazione, il 13 luglio 2015, della legge n. 107, istitutiva (all’art. 1, comma 181, lettera e) del sistema integrato di educazione e istruzione dalla nascita fino ai sei anni, costituisce un importante passo avanti verso il consolidamento del diritto di tutti i bambini ad avere pari opportunità di cura, educazione, relazione, gioco e istruzione. Senza entrare nel merito complessivo della legge, la nostra attenzione si focalizzerà solo sull’intervento definito al comma 181 lettera e), atteso non solo dagli “addetti ai lavori”, ma anche da quanti hanno creduto e credono che l’educazione, a partire dalla primissima infanzia², sia non solo un diritto, ma anche un’opportunità per quei Paesi che decidono di combattere la crisi economica, sociale e culturale puntando sull’educazione e la formazione dei bambini.

Per quanto riguarda i servizi educativi per la prima infanzia e le scuole dell’infanzia la nuova legge presenta grandi novità poiché parla di:

• istituzione del sistema integrato di educazione e di istruzione dalla nascita fino a sei anni, costituito dai servizi educativi per l’infanzia e dalle scuole dell’infanzia;
• definizione di fabbisogni standard delle prestazioni dei servizi educativi per l’infanzia e della scuola dell’infanzia: qualificazione universitaria e formazione continua del personale educativo e insegnante; standard strutturali, organizzativi e qualitativi per i diversi luoghi educativi; importanza del lavoro collegiale, quale può essere assicurato da adeguati tempi di compresenza nel lavoro educativo; necessità di coordinamenti pedagogici che a livello territoriale orientino e coordinino l’attività dei diversi servizi e scuole secondo progetti coerenti e significativi;
• ri-definizione delle funzioni e dei compiti delle Regioni e degli Enti locali – in considerazione anche del nuovo dettato costituzionale licenziato dal Parlamento – al fine di potenziare la ricettività dei servizi educativi per l’infanzia e la qualificazione del sistema integrato;
• esclusione dei servizi educativi per l’infanzia e delle scuole dell’infanzia comunali dai servizi a domanda individuale;
• istituzione di una quota capitaria per il raggiungimento dei fabbisogni standard, prevedendo il cofinanziamento dei costi di costruzione e di gestione da parte dello Stato con trasferimenti diretti o con la gestione diretta delle scuole dell’infanzia e da parte delle Regioni e degli Enti locali;
• approvazione e finanziamento di un piano di azione nazionale per il sostegno finanziario costante a regime, per il sostegno alla gestione dei servizi del sistema 0-6 anni, per l’estensione dei nidi e la generalizzazione della scuola dell’infanzia;
• promozione della costituzione di poli per l’infanzia per bambini di età fino a sei anni, anche aggregati a scuole primarie e istituti comprensivi.

Si tratta di aspetti certamente importanti che tuttavia necessitano di un approfondimento e di una “traduzione” non facile. Al momento costituiscono solo una cornice entro la quale il Governo deve legiferare attraverso la pubblicazione di specifici Decreti Legislativi Attuativi che avranno il compito di disciplinare la materia indicata.

Non si tratta di un compito agevole soprattutto perché, quando si parla di requisiti strutturali, organizzativi, qualitativi dei servizi educativi per la primissima infanzia, ci muoviamo su un terreno molto eterogeneo, in cui Regioni e Province autonome hanno normato in modo specifico e non necessariamente coordinato tra loro.

Gli standard strutturali e organizzativi

Come anticipato, parlare di standard strutturali e organizzativi dei servizi educativi per la primissima infanzia³ non è semplice poiché la legge n. 1044/1971 all’art. 6 stabiliva che «la Regione, con proprie norme legislative, fissa i criteri generali per la costruzione, la gestione e il controllo degli asili-nido, […]», dando ai territori piena autonomia di azione. Ciò ha determinato una forte eterogeneità che, nel corso del tempo, gli interventi del Governo (pensiamo al Piano straordinario di sviluppo dei servizi educativi per la prima infanzia di cui all’art. 1, comma 1259, della legge 27 dicembre 2006), la maggiore comunicazione fra le realtà regionali, unitamente al lavoro realizzato e al ruolo giocato da alcune Regioni nell’estensione dei servizi per i bambini in età 0-3 anni, hanno contribuito, almeno in parte, ad arginare.

Iniziare a lavorare su questi aspetti implica tuttavia avere coscienza del punto da cui si parte.

A. Titoli di accesso

Il primo requisito che andiamo a osservare riguarda i titoli di accesso necessari per ricoprire il ruolo di educatore/trice nei servizi educativi per la primissima infanzia e di insegnante nelle scuole dell’infanzia. È questo un tema importante e complesso, tutt’oggi al centro di interessanti riflessioni anche da parte degli altri Paesi europei. In particolare la Commissione europea nel suo ultimo rapporto “Proposal for key principles of a Quality Framework for Early Childhood Education and Care (2014)⁴, riflettendo sulle politiche nazionali di molti Paesi in vista della riduzione delle diseguaglianze sociali e culturali, pone l’accento sulla necessità di prevedere per i professionisti, che operano nei contesti dei servizi educativi per l’infanzia, un’alta formazione di base e in servizio.

In Italia, però, così come in altri Paesi dell’Unione⁵ vi è, soprattutto per il personale educativo dei servizi educativi 0-3 anni, una varietà notevole di titoli (Tavola 1).

Tavola 1. Titoli di studio prescritto per accedere al ruolo di educatore nel Nido d’infanzia, nello Spazio gioco e nel Centro per bambini e famiglie per Regione e Provincia autonoma

È abbastanza evidente che le norme prevedono un grado di preparazione di base medio-alto: i titoli maggiormente richiesti sono diplomi di scuola secondaria superiore pertinenti alle discipline socio-psico-pedagogiche e titoli di laurea anch’essi riconducibili a discipline psico-pedagogiche.

Permangono, in alcune norme, riferimenti a qualifiche professionali di varia natura, non più sufficienti a garantire una buona preparazione di base e a concorrere allo sviluppo della qualità dei servizi educativi i quali, avendo acquisto prevalenti connotati educativi e di cura, richiedono al personale competenze che vanno ben oltre la semplice puericultura e assistenza.

Per l’accesso al ruolo di insegnante di scuola dell’infanzia la situazione appare decisamente più semplice e uniforme sul territorio nazionale, poiché per accedere a tale ruolo è necessario il titolo di Laurea in Scienze della formazione primaria (L. 169/2008, art. 6) o il Diploma Magistrale/Diploma di Liceo Socio-Psico-Pedagogico per tutti coloro che hanno conseguito il titolo entro l’anno scolastico 2001/2002 (DM 10 marzo 1997).

Se la nostra riflessione si fermasse a queste poche considerazioni il problema sarebbe facilmente risolvibile poiché, almeno sulla carta, l’esistente non sarebbe poi così lontano da quanto richiesto dalla nuova legge. La situazione però è più complessa di quanto sembri a prima vista poiché il titolo di laurea ad oggi richiesto per l’accesso al ruolo delle professioni educative è, per quanto specifico, un titolo triennale e non quinquennale come quello di Scienze della formazione primaria, necessario per gli insegnanti di scuola dell’infanzia. Per questi ultimi, poi, se prima della legge 240/2010 di riforma dell’Università (e successivi decreti applicativi) era previsto un biennio comune con i futuri insegnanti di scuola primaria e un successivo biennio di specializzazione, adesso è garantito l’accesso al ruolo attraverso la frequenza di un quinquennio unico, in cui il curricolo è tutto spostato sulla formazione dei docenti della scuola primaria, con la conseguente attenzione alla costruzione di competenze disciplinari. È abbastanza evidente che tale impostazione oltre ad offrire una formazione scarsamente attenta all’infanzia e per niente interessata alla primissima infanzia, continua a perpetrare una netta separazione tra professioni (quella educativa e quella insegnante).

Per oltrepassare questi limiti e i confini che ancora oggi contribuiscono a discriminare professioni di serie A (personale insegnante) da professioni di serie B (personale educativo), sarebbe auspicabile pensare, seppure non nell’immediato, a un percorso quinquennale per tutti (compreso il personale educativo dei servizi per la primissima infanzia), con anni di formazione o insegnamenti comuni tra i diversi corsi di studio, in modo da rafforzare le competenze dei professionisti dell’educazione, non solo in riferimento a un ambito specifico (nido, scuola dell’infanzia o scuola primaria), ma in un’ottica di continuità verticale.

B. Rapporto bambini/mq

Altro tema oggetto di interesse per la determinazione di fabbisogni standard, funzionali alla costruzione di servizi educativi di qualità, è la definizione dei mq di spazio interno ed esterno per bambino. Per quanto riguarda i mq interni le leggi regionali e delle Province autonome presentano una certa varietà (Grafico 1).

Grafico 1. Mq di spazio interno – Nido d’infanzia

Nel caso dei nidi, il numero dei metri quadrati indicati come necessari per ogni bambino accolto è compreso, a seconda delle leggi regionali, fra un minimo di 5 (come l’Abruzzo e la Toscana) e un massimo di 10 (come la Provincia autonoma di Trento). La difficoltà interpretativa di questo dato può essere ricondotta al fatto che, nel caso di alcune Regioni e Province autonome (es. Provincia autonoma di Trento e Regione Umbria) i mq per posto bambino sono riferiti al netto dell’intera superficie del servizio e non agli spazi riservati ai bambini, come invece avviene nella maggior parte delle Regioni. In altri casi i mq sono calcolati al netto dell’ingombro, aspetto questo che contribuisce a diminuire lo spazio disponibile per i bambini al momento dell’inserimento degli arredi.

Per quanto riguarda le scuole dell’infanzia le norme che ne regolano la distribuzione dei mq sono vecchie di 40 anni: il DM 18 dicembre 1975 stabilisce che i mq disponibili a bambino all’interno di ogni sezione sono 1,80, che salgono a 7 (circa) se si considera tutti gli spazi a loro disposizione (servizi generali, zone di passaggio, ecc.).

In considerazione di quanto già definito nel 1996 dalla Commissione europea – Rete per l’infanzia nei Quaranta obiettivi di qualità per i servizi per l’infanzia, in cui si prevedeva uno spazio interno non inferiore a 6 mq per bambino e in riferimento alla varietà con cui le Regioni e Province autonome hanno normato, potrebbe essere ripresa l’idea espressa nella pubblicazione della Commissione europea (6 mq per bambino), escludendo dal conteggio le zone dei servizi generali e di passaggio (corridoi) e considerando lo spazio escluso l’ingombro degli arredi (nella sostanza dovrebbero essere garantiti 6 mq per bambino oltre l’ingombro degli arredi). La stessa metratura (6 mq), riservata ai soli spazi dedicati alle attività didattiche e di gioco, potrebbe essere applicata anche alle scuole dell’infanzia. Anche in questo caso andrebbero tolti dal conteggio i mq destinati ai servizi generali e alle zone di passaggio.

Per quanto riguarda i mq per bambino degli spazi esterni, il dato riconducibile ai servizi educativi per la primissima infanzia è, anche in questo caso, eterogeneo perché oscilla dai 5 mq per bambino della Regione Abruzzo ai 30 mq della Provincia autonoma di Bolzano; anche se le Regioni che hanno normato con leggi e regolamenti recenti si attestano quasi tutte sui 10 mq per posto bambino.

Nella scuola dell’infanzia il dato può essere calcolato sulla base delle indicazioni fornite dal DM 18 dicembre 1975, che per questo comparto scolastico prevede 18 mq circa per posto bambino.

Non è facile individuare un giusto equilibrio, tuttavia in considerazione del fatto che sempre più spesso i bambini sono privati della possibilità di utilizzare in modo libero e in piena sicurezza spazi aperti come giardini o parchi, si potrebbe pensare di prevedere due standard sulla base dell’età dei bambini e dei differenti bisogni di movimento: 10 mq per i bambini da 0-2 anni e 18 mq per quelli 3-5 anni.

C. Rapporto educatori/bambini

Sul tema dei rapporti educatore/bambini, per quanto le politiche regionali vadano verso un’implicita sintonia, permane un certo livello di eterogeneità.

Il rapporto educatore/bambini all’interno dei nidi va da un minimo di 1 educatore ogni 4 bambini (per i bambini da 3 a 12 mesi), a un massimo di 1 educatore ogni 10 bambini (per bambini da 24 a 36 mesi) (Tavola 2). Nel caso del Molise, Lazio⁶ e della Valle d’Aosta si parla rispettivamente di rapporto medio di 1/8, 1/7 e di 1/6, per l’Umbria invece si parla di «rapporto massimo di 1 unità ogni 8 bambini, tenendo conto dell’orario di funzionamento giornaliero e dell’organizzazione del servizio anche con riferimento all’età dei bambini accolti e alla frequenza degli stessi»⁷.

Per quanto riguarda la scuola dell’infanzia, il DPR 81/2009, rivedendo i parametri previsti dalla precedente normativa (DM 331/1998), non solo ha aumentato i numeri massimi di bambini per sezione, ma addirittura all’art. 4 ha previsto la possibilità di derogare, fino al 10%, al numero minimo e massimo di bambini per sezione. Tale decreto ha quindi definito che ogni sezione di scuola dell’infanzia possa prevedere non meno di 18 e non più di 26 bambini (+10% = 29) e un organico di 2 insegnanti che, distribuite su un monte orario di 40 ore settimanali, non è in grado di garantire una buona compresenza.

Considerate le indicazioni offerte dallo stesso testo di legge 107/2015 si potrebbe prevedere per i servizi educativi per la primissima infanzia (nello specifico per il nido) i seguenti rapporti:

• 1/5 per i bambini inferiori ai 12 mesi (rapporto già previsto in 9 Regioni);
• 1/7 per i bambini da 13 a 24 mesi;
• 1/10 per i bambini da 25 a 36 mesi (rapporto già previsto da 9 Regioni e già indicato negli accordi in sede di Conferenza Unificata per i servizi di Sezione primavera)⁸.

Per la scuola dell’infanzia, invece, sarebbe utile fare un passo indietro e prevedere:

• l’abrogazione della pratica dell’anticipo, poiché la scuola dell’infanzia non è progettata per accogliere bambini così piccoli;
• la composizione di sezioni con un massimo di 25 bambini;
• una compresenza di almeno 3 ore (nell’orario compreso dalle ore 9,00 alle ore 12,00).

Alcune strade eventualmente percorribili per la realizzazione di quest’ultimo aspetto, concordate con le organizzazioni sindacali e con tutti gli altri soggetti interessati, potrebbero prevedere:

• l’adozione di una flessibilità organizzativa, peraltro già realizzata in alcune scuole statali, che prevede l’applicazione di un regime di 25 ore di lavoro settimanale (es. settimana lunga e corta, orario spezzato, ecc.);
• l’incentivazione al ritorno alle 27 ore di lavoro settimanali o alle 30 ore di frontale (compresa una quota oraria mensile di non frontale) con riconoscimento a livello di stipendio;
• l’incremento dell’organico con l’inserimento di un insegnante in più ogni tre sezioni;
• la presenza di un insegnante part-time in più in caso di due sezioni o monosezione.

D. Organismo di coordinamento

Tra i vari aspetti messi al centro della riflessione c’è l’istituzione di organismi di coordinamento pedagogico territoriale, già presenti in alcune norme regionali (es. Emilia-Romagna, Liguria, Toscana), che dovrebbero essere attivati preferibilmente dall’Ente locale in accordo con i gestori del proprio territorio, ivi compresa la dirigenza scolastica per promuovere la programmazione e la realizzazione di interventi di costituzione e qualificazione del sistema integrato. Da questo punto di vista tali organismi dovrebbero assolvere compiti organizzativo-gestionali e pedagogici, prevedendo in quest’ultimo caso il supporto, la supervisione, la promozione, il sostegno e il consolidamento dello sviluppo della qualità dei servizi educativi e delle scuole dell’infanzia, l’aggiornamento e la qualificazione del personale educativo e insegnante. Si tratta di funzioni di regia organizzativo-gestionale e pedagogica che richiede forti capacità di mediazione – fra servizi educativi diversi e fra servizi e direzioni – e di negoziazione, mirate a:

• valorizzare le differenze come risorse per l’intero sistema;
• curare i collegamenti/connessioni, attivando processi e percorsi funzionali alla creazione di reti;
• garantire il ruolo del controllo della qualità del sistema dei servizi.

E. Autorizzazione al funzionamento e accreditamento

Un ultimo aspetto importante, non direttamente affrontato dalla Legge, ma su cui merita fermare l’attenzione riguarda la costruzione, la regolazione e il controllo della qualità che, contribuendo alla costruzione di una buona governance, si concretizza anche mediante alcuni appositi procedimenti quali l’autorizzazione al funzionamento e l’accreditamento.

In particolare:

• l’autorizzazione al funzionamento è l’atto formale attraverso il quale un Ente pubblico, autorizza un soggetto (ente gestore) a far funzionare una specifica struttura, quindi, ad operare sul mercato, dando così ai cittadini garanzie minime di qualità del servizio, dal punto di vista della sicurezza e della funzionalità;
• l’accreditamento è l’atto formale attraverso il quale l’ente pubblico riconosce al servizio elementi di qualità aggiuntivi rispetto all’autorizzazione e lo immette nel sistema dei servizi quale suo possibile fornitore di servizi che esso stesso provvede a finanziare in toto o in parte.

Si tratta di procedimenti fondamentali che, tuttavia, sul territorio nazionale non trovano una uniforme attuazione.

Tavola 3. Procedure di autorizzazione al funzionamento e accreditamento con riferimento alle normative delle Regioni e Province autonome

La tavola sopra riportata evidenzia l’eterogeneità ancora presente a livello nazionale rispetto all’applicazione di questi procedimenti che, come già anticipato, rappresentano il primo passo verso la costruzione di una qualità sostanziale dei servizi educativi per la primissima infanzia, nonché preludio all’attivazione di procedure di vigilanza e verifica, nel tempo, della permanenza dei requisiti previsti: un’operazione non semplice e non sempre attuata anche dalle Amministrazioni con più lunga esperienza nella gestione diretta dei servizi educativi per la prima infanzia e che dovrebbe trovare un’applicazione più articolata anche nella scuola dell’infanzia.

L’apertura di nuove scuole dell’infanzia statali è determinata direttamente dal Ministero dell’Istruzione che, attraverso i dirigenti degli Uffici Scolastici Regionali e i dirigenti degli Uffici di Ambito territoriale, svolge anche attività di vigilanza¹², che si estende alle scuole dell’infanzia paritarie. In particolare i dirigenti degli Uffici di Ambito territoriale, di concerto con i dirigenti tecnici incaricati di svolgere attività di consulenza e supporto nel territorio possono, ove necessario, attivare azioni di tipo deflativo, di rasserenamento del clima scolastico, in alcun modo riconducibili a interventi di natura ispettiva. Le disfunzioni o problematiche che possono richiedere indagini o accertamenti formali, invece, sono riconducibili a due categorie, diversamente organizzate: le indagini amministrativo-contabili e gli accertamenti ispettivi. I controlli sugli edifici scolastici pubblici, invece, spettano agli Enti locali. Ciò che sembra mancare è l’organicità e frequenza degli interventi di verifica. È per questo che, in questo caso specifico, l’organismo di coordinamento pedagogico, previsto dalla legge, potrebbe svolgere anche funzioni di raccordo e integrazione di tali pratiche, funzionali a rafforzare la qualità di questi servizi.

Compiti di Regioni ed Enti locali

Concludiamo questa breve riflessione provando a condividere alcune ipotesi rispetto a un altro punto della legge a nostro avviso importante: la definizione delle funzioni e dei compiti delle Regioni e degli Enti locali al fine di potenziare la ricettività dei servizi educativi per l’infanzia e la qualificazione del sistema integrato.

Si tratta, in questo caso, di rivedere il ruolo di questi Enti in un’ottica funzionale alle trasformazioni messe in moto dalla revisione dei processi educativi e formativi per i bambini da 0 a 6 anni.

La scheda di seguito riportata può aiutare a cogliere la complessità dei ruoli e delle funzioni dei diversi attori che nel loro complesso sono coinvolti nella programmazione, organizzazione, regolazione e nel controllo del sistema integrato.

Non dobbiamo dimenticare che, per quanto riguarda i servizi educativi e le scuole dell’infanzia comunali, gli enti pubblici sono coadiuvati da enti del terzo settore e privati, i quali gestiscono servizi in convenzione con il pubblico e partecipano allo sviluppo del sistema territoriale dei servizi educativi.

Tali funzioni dovranno poi coordinarsi con quanto definito a livello centrale dal Ministero dell’Istruzione, università e ricerca per ciò che riguarda le scuole dell’infanzia statali e paritarie (comunali e private).

Di fatto il quadro che ne deriva attribuisce alla parte pubblica – Stato, Regioni/Province autonome e Enti Locali – una funzione di normazione, programmazione e regolazione/controllo, riconoscendo, al contempo, valore allo sviluppo di una pluralità di esperienze di gestione – sia da parte pubblica che da parte privata – quale ingrediente di dinamismo e vitalità per il complessivo sistema integrato dei servizi.

Conclusioni

Riteniamo che la legge 107/2015 costituisca un’opportunità unica e imperdibile in grado di avviare un utile ripensamento dei servizi educativi per l’infanzia in un’ottica unitaria e di reale continuità, funzionale a tutti coloro che in modi diversi fanno parte di questo sistema:

• i bambini – con l’attuazione di questa norma si afferma il diritto inalienabile all’educazione e all’istruzione per tutti i bambini fin dalla primissima infanzia così come definito in alcuni dei più importanti documenti anche europei (dalla Dichiarazione Universale dei Diritti Umani 1948, alla Convenzione sui diritti del bambino 1989, fino ai più recenti interventi della Commissione europea – COM (2011) 66 e la Raccomandazione 2013/112/UE);
• le famiglie – la legge prevede «l’esclusione dei servizi educativi per l’infanzia e delle scuole dell’infanzia dai servizi a domanda individuale […] e prevede l’istituzione di una quota capitaria per il raggiungimento dei livelli essenziali [ora “fabbisogni standard”], prevedendo il cofinanziamento dei costi di gestione, da parte dello Stato con trasferimenti diretti […]» e a noi, in modo forse un po’ ottimistico, fa piacere pensare che questo principio sia valido non solo per le scuole dell’infanzia, che già ne godono, ma anche per i servizi alla primissima infanzia, offrendo così un sostegno importante alle famiglie e alla conciliazione tra tempi di vita e tempi di lavoro;
• il personale educativo e insegnante – l’innalzamento del titolo di studio per l’accesso al ruolo e necessaria revisione del curricolo formativo delle insegnanti di scuola dell’infanzia, l’introduzione della formazione continua; la previsione di necessari tempi di compresenza del personale educativo e insegnante sono solo alcuni degli aspetti che dovrebbero essere previsti e posti in campo per consolidare e rafforzare le competenze di professionisti chiamati a operare in un prospettiva di continuità verticale.

Per le ragioni sopra elencate, quello che ci attendiamo nei prossimi mesi non è un’opposizione di “pancia” (frutto di paure ingiustificate), né un attendismo inerte (riconducibile a disinformazione e/o disattenzione), ma un’attenzione di testa (effetto di processi di condivisione, consapevolezza e partecipazione). Riteniamo che non debba mancare la critica, purché costruttiva, affinché il comma 181 lettera e) non sia snaturato, ma dia concretezza al diritto all’educazione di tutti i bambini, oltre che un’opportunità in più, per il nostro Paese, per contrastare la povertà (economica e educativa), le diseguaglianze e la denatalità.

Bibliografia

De Bartolomeis F. (2010). Infanzia e educazione. Bergamo: Quaderni del Gruppo Nazionale Nidi Infanzia.

Detti C. (2010). Progetto zero sei: sperimentare per crescere, in Bambini, n. 26, 3.

Donini M.C., Nasoni P. (2010). Il passaggio dal nido alla scuola dell’infanzia, in Infanzia, n. 37, 3.

Frabboni F., Pinto Minerva F. (2008). La scuola dell’infanzia, Roma – Bari: Laterza.

Lazzari A. (a cura di) (2016). Un quadro europeo per la qualità dei servizi educativi e di cura per l’infanzia: proposta di principi chiave. Bergamo: Zeroseiup.

Penso D. (2014). Il percorso educativo 0-6 anni, in Bambini, n. 3, 3.

Per approfondimenti sulle normative regionali dei servizi educativi 0-3 anni si veda:

www.minori.it/it/piano-straordinario-nidi/normativa-sui-servizi-per-la-prima-infanzia-0-3-anni-nelle-regioni-e